Опять документ слишком большой, поэтому делим на две части.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Счетной палаты по результатам проверки целевого и
эффективного использования средств областного бюджета,
выделенных на строительство здания
Законодательного Собрания Свердловской области
24 мая 2010 года
Основание проверки
Постановление Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области от 15.12.2009 № 1350-ПОД «О поручениях Счетной палате на первое полугодие 2010 года».
Цель проверки
Установить целевой характер и эффективность использования средств областного бюджета, выделенных на строительство здания Законодательного Собрания Свердловской области.
Объекты проверки
Министерство строительства и архитектуры Свердловской области, Свердловское областное государственное учреждение «Управление капитального строительства Свердловской области», Областное государственное учреждение «Управление административными зданиями Губернатора Свердловской области и Законодательного Собрания Свердловской области», Свердловское областное государственное учреждение «Управление зданиями Правительства Свердловской области».
Предмет проверки
Бюджетные средства, выделенные из областного бюджета в 2006 – 2009 годах на строительство здания Законодательного Собрания Свердловской области. Нормативные акты и иные документы, регламентирующие выделение и использование средств областного бюджета. Деятельность по использованию средств областного бюджета, направленных на реализацию инвестиционного проекта – строительство здания Законодательного Собрания Свердловской области.
Проверяемый период 2006 – 2009 годы.
Срок проверки с 18 января по 19 апреля 2010 года.
Состав рабочей группы
Аудитор Счетной палаты Савельева Л.И. (руководитель), инспекторы Бедретдинова Э.Ш., Пастушенко Н.В.
По результатам проверки составлено три протокола, один подписан с возражениями, которые таковыми не являются, так как поясняют позицию проверяемой организации по установленным фактам.
Результаты контрольного мероприятия
Создание объектов капитального строительства регулируется законодательством о градостроительной деятельности. Процесс строительства включает в себя обязательные к исполнению и логически взаимосвязанные этапы строительной деятельности: инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование, государственную экспертизу, проектную документацию, выдачу разрешений на строительство, осуществление строительства, строительный контроль, государственный надзор, выдачу разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
Работы по строительству административного здания для размещения Законодательного Собрания Свердловской области (далее – строительство здания) велись с июня 2006 по декабрь 2009 года.
В ходе выполнения контрольного мероприятия установлены факты нарушений не только в порядке прохождения этапов строительства, но также и в процедурах, связанных с определением объемов и направлением бюджетных ассигнований на капитальные вложения.
Строительство объекта «Административное здание для размещения Законодательного Собрания Свердловской области»
Общие сведения
В целях улучшения условий деятельности палат Законодательного Собрания Свердловской области (далее – Законодательное Собрание), в соответствии с поручением Законодательного Собрания Правительством Свердловской области 24 марта 2006 года было принято решение о строительстве административного здания.
Первоначальное решение о строительстве здания в 17 этажей в дальнейшем не нашло отражения в техническом задании на проектирование, и с учетом согласованных с пользователем изменений и дополнений в архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения в конечном варианте архитектурно-строительное решение здания предусматривало индивидуальный проект со следующими характеристиками:
здание – 8-этажное общей площадью 16000 кв. м, с куполом круглой формы, стилобатом (цокольным этажом) и подземной парковкой (подвалом) на 37 м/м, подземно-наземным переходом в здание Правительства Свердловской области. Галерея с гербом Свердловской области предусмотрена по периметру здания на уровне 7 и 8 этажей. На 1 этаже – библиотека, имеющая отдельный вход с улицы для обслуживания депутатов и граждан города, музей; буфет размещается в стилобатном этаже. Количество рабочих мест – 550. Эскизные проекты интерьеров предусматривали 3-х светный холл 6 этажа с куполом, входной холл, 3-х светный холл 3 – 5 этажей, интерьеры залов заседаний палат и комитетов, председателей палат Законодательного Собрания, кабинетов депутатов, залов приема делегаций.
Несущие конструкции здания запроектированы из монолитного железобетона. Наружные стены – фасадная система «SHUCO», тип – структурное остекление и облицовка гранитными плитами.
К инженерным системам, конструктивным особенностям здания, парковке предъявлялись требования на соответствие критериям по отнесению офисных помещений к классу «А».
В дальнейшем в архитектурно-строительное решение вносились изменения, связанные с поэтажным расположением кабинетов, численностью работающих, без изменения конструктивных элементов.
Обоснование направлений капитальных вложений
В проверяемом периоде объемы капитальных вложений на строительство здания определялись постановлениями Правительства Свердловской области, включившими строительство здания в 2006 – 2007 годах в Перечень инвестиционных проектов для осуществления полномочий органов государственной власти, в 2008 – 2009 годах – в Перечень объектов капитального строительства государственной собственности Свердловской области.
Согласно Закону Свердловской области «Об адресной инвестиционной программе Свердловской области» основными условиями для включения объекта в перечень инвестиционных проектов программы являлось наличие сведений о составе проектной документации и результатов государственной экспертизы инвестиционного проекта. Отвечающая указанным требованиям документация сформирована только в январе 2008 года, однако объект был включен в адресную инвестиционную программу на 2007 год с объемом капитальных вложений 400000,0 тыс. руб., в Перечень объектов капитального строительства объектов государственной собственности на 2008 год с объемом 500000,0 тыс. руб., что являлось нарушением требований указанного выше Закона Свердловской области, но также свидетельствует о недостатках в долгосрочном планировании инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности.
Размещение государственных заказов на выполнение работ
для государственных нужд Свердловской области
Функции государственного заказчика при строительстве объектов, включенных в Перечень инвестиционных проектов для осуществления полномочий органов государственной власти, финансируемых в 2006 – 2009 годах из областного бюджета, возложены Министерством строительства и архитектуры на Свердловское областное государственное учреждение «Управление капитального строительства» (далее – СОГУ «УКС»), созданное специально для выполнения функций заказчика и осуществления технического надзора за строительно-монтажными работами.
В целях выполнения возложенных функций СОГУ «УКС» проводило в течение 2006 – 2009 годов процедуры, связанные с размещением государственных заказов на выполнение проектно-изыскательских, проектных работ по стадии «рабочая документация», а также на строительно-монтажные работы по строительству здания.
Проверкой установлено, что процедуры, связанные с проведением конкурсов на выполнение проектно-изыскательских и проектных работ по стадии «рабочая документация», учреждением проведены, в основном, в соответствии с действующим законодательством.
Вместе с тем, конкурсная документация на размещение заказа на проведение проектно-изыскательских работ на сумму 16655,0 тыс. руб. в нарушение требований Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон 94-ФЗ) не содержала указания на срок (период) выполнения работ, что позволило вносить изменения в сроки исполнения работ, определенные государственным контрактом с победителем конкурса – ООО «Институт гражданского проектирования».
В ходе выполнения работ по данному контракту передача документации осуществлялась не исполнителем работ, а ООО «Архстройпроект», не имеющим с СОГУ «УКС» договорных отношений. Тем самым нарушены условия контракта, определяющие порядок передачи документации, и Федерального закона 94-ФЗ, запрещающего осуществлять перемену исполнителя работ.
На проектные работы по стадии «рабочая документация» по результатам открытого конкурса заключен государственный контракт с ООО «Архстройпроект» на сумму 32000,0 тыс. рублей.
Общей особенностью исполнения указанных государственных контрактов явилось значительное нарушение сроков выполнения работ. Передача документации по контракту с ООО «Институт гражданского проектирования» завершилась на семь месяцев позже установленного срока, с ООО «Аррхстройпроект» – на полтора месяца. Однако в обоих случаях штрафные санкции, предусмотренные контрактами, в виде пени за каждый день просрочки СОГУ «УКС» не применялись, не предпринимались какие-либо меры к понуждению исполнителей соблюдать условия контактов, при этом свои обязательства по оплате СОГУ «УКС» выполнило полностью в соответствии с контрактами.
Заключение контрактов на строительные работы осуществлялось по итогам четырех процедур на размещение государственных заказов.
Проведение в ноябре 2006 года открытого конкурса и заключение на его основе государственного контракта с ЗАО «Корпорация «Атомстройкомплекс» на сумму 896295,0 тыс. руб. осуществлено с нарушениями Федерального закона 94-ФЗ, а также Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ):
- строительство здания в виде потребности Свердловской области на 2006 год и соответствующая государственная нужда не предусмотрены нормативным правовым актом Правительства Свердловской области, в связи с чем размещение заказа и заключение государственного контракта на указанную сумму не могло быть осуществлено из-за отсутствия предмета торгов;
- контракт заключен на срок три года, тогда как БК РФ на момент проведения конкурса предусмотрено заключение государственного контракта сроком на один год, в связи с чем проведенная процедура противоречила бюджетному законодательству.
На момент начала проведения конкурсной процедуры (извещение опубликовано 29 сентября 2006 года) проектная документация на объект отсутствовала, в связи с чем обоснованность заявленной на конкурс цены производства работ – 896310,0 тыс. руб. не подтверждена.
В соответствии с условиями данного контракта генподрядчику в декабре 2006 года перечислен авансовый платеж в сумме 42960,0 тыс. руб., тогда как работы на объекте начаты только в июне 2007 года. Таким образом, указанная сумма фактически была предоставлена в безвозмездное пользование коммерческой организации в течение семи месяцев. При этом СОГУ «УКС» не предъявил к исполнителю работ требований об уплате процентов за пользование денежными средствами в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, сумма по которым составила 2004,3 тыс. руб. (упущенная выгода).
Последующие государственные контракты заключены также с ЗАО «Корпорация «Атомстройкомлекс» по итогам состоявшегося в 2008 году конкурса на сумму 314129,4 тыс. руб. и проведенных в 2009 году аукционов на суммы 93312,0 тыс. руб. и 269364,7 тыс. рублей. Особенностью проведенных процедур и заключенных контрактов явилось то, что предметом торгов являлись не этапы строительно-монтажных работ, а работы, объемы которых определялись в соответствии с создаваемой одновременно с процессом строительства проектно-сметной документацией. При этом фактически работы выполнялись в сроки, независимые от срока государственного контракта. Например, работы по кондиционированию, тепло- и холодоснабжению выполнялись с апреля по ноябрь 2008 года, а государственный контракт на эти работы по итогам аукциона заключен только в марте 2009 года.
Необходимо отметить, что организации, осуществляющие разработку проектно-сметной документации, и генеральный подрядчик на строительство здания входят в состав «Корпорации «Атомстройкомлекс», что не способствовало объективному определению сметной стоимости строительства.
Сметная стоимость строительства
Объем капитальных вложений, направляемых на строительство объекта, определяется сводным сметным расчетом, входящим в состав проектно-сметной документации. Характерной особенностью строительства здания явилось то, что в течение всего периода производства строительных работ в сметную документацию вносились изменения и дополнения, последний документ передан заказчику 11 февраля 2010 года.
Первоначальная сметная документация на строительство здания была представлена в августе 2007 года Сводным сметным расчетом на сумму 950221,7 тыс. руб., составленным с использованием банка данных о стоимости ранее запроектированного объекта-аналога «Реконструкция театра эстрады по ул. 8-е Марта, 15 в г.Екатеринбурге». Предполагалось использовать его в качестве стартовой цены для проведения подрядных торгов, хотя конкурсные процедуры на строительство здания были проведены уже в декабре 2006 года. Данный проект не получил положительного заключения государственной экспертизы и был возвращен на доработку. При этом вызывает сомнение правильность избрания объекта-аналога, так как по видам строительных работ, этажности, конструктивным элементам и функциональному назначению театр эстрады и административное здание несопоставимы. Неудачный подбор объекта-аналога привел в дальнейшем к необъективному определению первоначального объема стоимости строительства.
Положительные заключения государственной экспертизы, содержащие оценку сметной стоимости на соответствие требованиям законодательства Российской Федерации, нормативно-техническим документам в области сметного нормирования и ценообразования, были даны на проектно-сметную документацию:
- в январе 2008 года – на сумму 1279997,3 тыс. руб. по стадии «проект», то есть рассчитанную по укрупненным показателям. Учитывая гарантийные обязательства заказчика, государственная экспертиза предоставила ему возможность в срок до 05.02.2008 доработать проектную документацию и уточнить сметную стоимость строительства по стадии «рабочая документация», что не было сделано заказчиком. При этом объем финансирования строительтно-монтажных работ до момента получения положительного заключения государственной экспертизы составил 154545,85 тыс. руб., что является нарушением градостроительного законодательства;
- в декабре 2008 года на сумму 503209,35 тыс. руб. – на дополнительные работы, не предусмотренные стадией «проект», по объемам работ, уточненным при выполнении чертежей рабочей документации;
- в марте 2009 года на сумму 1637825,41 тыс. руб. – по рабочим чертежам с учетом дополнительных объемов работ. Сметная стоимость данного инвестиционного проекта, согласно заключению государственной экспертизы, также соответствовала критериям эффективности и достоверности;
- в декабре 2009 года на сумму 1634371,27 тыс. руб. – по стадии «рабочая документация». Указанный Сводный сметный расчет сформирован из отдельных локальных сметных расчетов, входящих в Сводные сметные расчеты на 1279997,3 тыс. руб., 503209,35 тыс. руб., 1637825,41 тыс. руб. и новых локальных смет.
Необходимо отметить, что сметная документация на отделочные работы на 8 этаже, согласно дизайн-проекту «Интерьеры помещений 8 этажа в здании Законодательного Собрания Свердловской области», а также на изготовление и монтаж герба Свердловской области не вошла в состав последнего сводного сметного расчета.
В заключениях государственной экспертизы высказывались замечания к технологическим решениям, теплоснабжению, отоплению и вентиляции, системам пожаротушения, отмечались завышенные объемы заявленной сметной стоимости. В результате исключения локальных смет, учитывающих объемы, повторно учтенные или не предусмотренные проектом, приведения расценок в соответствие с действующими сметными нормативами с учетом технологии производства работ, принимая во внимание дополнительные работы, своевременно не внесенные в рабочую документацию, корректировка сметной документации в сторону уменьшения доходила до 33 %.
Передача документации на проведение государственной экспертизы оформлялась сопроводительными письмами без указания конкретного объема и перечня документации, причем такой порядок «обезличенной передачи» предусмотрен условиям договора, в связи с чем определить, что именно представленная к проверке документация была рассмотрена экспертизой и получила положительное заключение, не представляется возможным.